智慧城市PPP發展的惑與解

       公私合營模式(Public-Private-Partnership，縮寫PPP)，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成的一種伙伴式合作關系，通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，確保合作順利完成，并使合作各方最終達到比單獨行動更有利的結果。自財政部、國家發改委等部門發布PPP相關政策文件以來，PPP模式已被視為一劑破解智慧城市建設資金困局的良藥，引起了從中央到地方、從政府到企業的高度關注。

       PPP模式緣何能激活智慧城市建設

       (一)減輕政府資金壓力，為破除智慧城市融資困境提供新渠道智慧城市建設資金龐大，再加上地方債高企，政府財政資金無以為繼，致使資金之困成為阻礙智慧城市建設的一大難題。

       (二)打破公共服務“壟斷”，為加速智慧城市建設進程注入新動力通過PPP模式，社會資本深度參與到智慧城市公共項目領域，不僅可以破除互聯網公共服務的壟斷格局，而且可激發市場主體的活力和創造力，好處顯而易見。

       (三)明確參與方權責利，為規避智慧城市建設風險提供新機制在PPP模式中，以合同形式約定參與方的責、權、利，對各方的權利和義務進行明確界定，可以有效規避參與方“相互勾結”的腐敗風險。

       推進智慧城市PPP模式有哪些困惑

       (一)目標之惑：部分地方政府僅將PPP視為融資手段PPP模式有利于盤活社會存量資本，激發民間投資活力，為智慧城市建設籌措資金，控制政府性債務，緩解財政壓力。PPP的融資作用不容小覷，但其不僅僅是一種融資渠道，更是一種有助于提升公共事業生產效率的長效合作機制。當前，仍有相當一部分地方政府把PPP視為一種融資工具，大力推廣PPP模式的目的在于替代原有的地方融資平臺，并試圖將債務杠桿強加給企業。企業自主權受到一定的影響，勢必會降低合作意愿。因此，地方政府應摒棄對公共項目牢牢掌控的傳統觀念，給予企業一定的自主權，以平等協商為準則，互相監督，強化合作。只有這樣，才能讓社會資本的效率優勢得以發揮。

       (二)收益之惑：收益不明導致政企難達共識

       收益預期不可控是造成政企各方對智慧城市PPP項目參與熱情不高的根本原因。一方面，我國智慧城市發展目前還處于探索階段，很多項目沒有成熟案例可以借鑒，相關標準無從談起。項目驗收標準的缺失，使得項目驗收缺少客觀評價依據，直接導致了收益時間的不確定。

       (三)法治之惑：PPP法規體系不健全，無法有效約束政府失信行為在智慧城市PPP失敗案例中，存在因地方政府單方面違約，而導致社會資本利益受損的情況。此外，國內相關法規對PPP合同屬于公法還是私法，是行政合同還是民事合同，也并未給出明確定義。如果屬于公法，那么社會資本方在地位上是服從一方;如果屬于私法，社會資本方與政府地位平等，有利于保護自身權利。而無法有效約束政府失信行為的現狀，使得社會資本方無法通過法律途徑有效保護自身利益。在這種情況下，其采用PPP模式參與智慧城市建設的意愿，勢必會受到一定程度的影響。

       解惑之道

       (一)提升政府對PPP的認知和實施能力

       只有讓地方政府了解PPP模式，熟悉其操作流程，才能確保智慧城市PPP模式的順利推進。一是加強宣傳和培訓，通過開展智慧城市PPP模式專題培訓，讓更多的政府管理者準確理解PPP的內涵和作用，客觀判斷其優勢與局限性，合理界定其適用范圍。二是鼓勵省級地方政府牽頭成立智慧城市PPP綜合服務中心，負責相關信息的統一發布和技術指導，輔助地方政府確定中標者。三是支持發展一批融資、技術等中介機構介入智慧城市PPP項目，為各地推進智慧城市PPP項目提供專業化服務。

       (二)制定認定標準和第三方評價機制

       標準是智慧城市PPP參與主體間利益分配的依據，加強標準體系建設與執行至關重要。一是推動成立智慧城市PPP模式標準制定機構，分行業、分領域研究制定消費者收費標準和項目驗收標準。探索浮動收益率機制，科學測算項目建造運營和預期收益，制定可控的價格調整預案，確保社會資本利潤率處于合理區間。二是為確保標準的貫徹執行力度，在智慧城市方案設計、合約制定、建設運營等環節，引入第三方機構，以標準為綱開展評估，為政府部門提供決策參考。

       (三)完善法律法規及政策體系

       智慧城市PPP模式的有效運作，需要合理、完整、清晰的政策法規作為依據，使雙方的合作有法可依、有章可循。一是加快修正完善PPP法律體系，對利益相關方不合規行為進行合理約束，提高PPP模式的法律效力和可操作性，增強經營環境的可預測性，確保項目風險可控。二是加快完善PPP框架體系，明確界定中央和地方政府以及不同部門的職責和定位，為有序推進PPP模式掃清體制障礙。

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